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一、购买征拆服务和前期开发的应用

如我们之前曾详细阐述的,截至目前,没有文件禁止购买土地征拆服务。在没有出台新文件的情况下,政府购买征拆服务,属于合规的政府购买服务。但是,考虑到购买棚改服务受到的年限方面限制,而且绩效考核机制难以全面有效地落实,加之除征拆资金外的服务量很小,由此推论出的购买征拆服务在客观上的筹资作用,进而判定为购买金融服务的潜在可能性,因此从目前的形势来看,直接的购买征拆服务,未来趋势是看空的。
       依照《土地储备资金财务管理办法》(财综[2018]8号)规定,储备土地的前期开发,仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。储备土地的前期开发(“七通一平”)确定不可以纳入购买服务,可以通过采购工程的方式来进行。很多省市也出台了相关的文件(可参考本号有关政府采购工程的相关内容),政府采购工程的相关措施,能够作为与征拆环节配套的七通一平建设环节的辅助手段。需要注意的是,按照债务监管相关要求,只能采取依约按期及分期支付的方式,不能采取融资建设或滞后支付方式,否则有可能认定为为违规举债。
       在建设与征拆复合的政府采购工程项目类型中,绩效考核比较易于落实,有可能仍保持其原来模式继续实施,但必须注意,社会资本投资的征地拆迁部分资金,必须是支付给地方政府,成为地方政府财政收入的一部分,而不得以债权债务形式存在。

 

二、搬迁安置融资在土地开发领域的应用

在土地一级开发中,针对居民安置,一般分为货币安置和实物安置两种,其中实物安置的方式,主要是指提供回迁安置房的建设或采购。由于回迁安置房具有一定的保值作用,再加上地方政府征收(拆迁)人可能提供的一些优惠政策,因此被征收(拆迁)人有可能会倾向于选择实物安置方式;且由于这种方式多为远期交付,客观上起到了筹资作用,因此亦为征收(拆迁)人所乐于采用。

与回迁房开发建设相似的,工业地产开发也提供了搬迁安置功能,共同拓展了土地开发领域广义PPP的崭新思路。同时,回迁房住宅和周边配套商业开发及基础建设等可以与政府购买服务配合进行。

除购买征拆服务和已叫停的储备贷之外,回迁房建设是土地一级开发领域中应用最广泛和历史最悠久的筹资方式,特别是在近两年多的PPP、地方债和购买征拆服务以外的土地一级开发项目中,应用最广泛的就是这一方式。

不过,回迁房建设的筹资方式,首先要受到被征收(拆迁)人组成结构因素的影响,如果被征收(拆迁)人大多数不是住宅居民,则难以采取这种方式;其次还要受到被征收(拆迁)人意愿因素的影响;此外,工业地产的搬迁安置功能的发挥,在很大程度上依赖被征收(拆迁)人的经营情况,如我们所广泛了解的,在被征收拆迁地块上的被拆迁企业,大多数的去向是拿着拆迁款走人,而不是建设一个新厂区,这使得工业地产的搬迁安置功能的应用范围非常狭窄。

 

三、管理库内PPP土地一级开发已叫停

在财金10号文之前,涉及土地开发领域的PPP模式,主要应用于片区综合开发项目之中,在交通、市政、公用、园林、环保项目中也有应用。10号文发布后,禁止新签约项目以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为PPP项目的运营补贴支出安排,当然更不可以作为PPP项目融资还款来源。按照文意理解,不论将政府性基金安排用于PPP项目政府性基金方面的支出责任,还是用于公共预算方面的支出责任,均是受到禁止的。

 

       四、片区特许开发成为趋势

       在项目主管部门管理的财政增量分成的发展专项资金支持下,通过片区特许开发模式进行的委托建设运营开发区,在实质上隔离了新增的政府债务负担:在收入端,社会资本投资的征地拆迁部分资金,成为了地方政府财政收入的一部分;在支出端,地方财政增收则企业有收益,地方财政不增收则企业无收益。因此,尽管模式较为复杂,但因其政企债务的良好隔离,与城镇化的紧密切合,可融资性的充分体现,而使其逐渐趋于发展成为基础设施建设的主要高端模式。同时,尽管区域禁令时有传出(更多是建设施工单位的内控标准),但从全国范围来看,并未对管理库PPP项目中的征拆支出占比提出要求,所以现行土地一级开发项目宜应以管理库PPP项目中的操作模式作为参照。


       五、城市更新类型开发模式

       城市更新类型开发模式不是新七公政信的研究领域,在这里我们摘引了建纬深圳贺倩明律师在公号《地产与工程法律观察》发表的《城市更新,向左还是向右?》中的文字:深圳在2009年首创了城市更新制度,将旧住宅区、旧商业区、旧工业区、城中村和旧屋村全纳入改造范围。改造方式可以是拆除重建、功能改变、综合整治的单一模式,也可以几种改造方式相结合的复合式更新模式,改造主体可以是市场主体改造,权利人自改,也可以是政府主导进行改造。经过近八年的努力,城市更新从野蛮生长走向规范发展时代。深圳已经形成了全面而详尽的城市更新政策体系,为项目准入、规划审批、权属核查、违法建筑处理、实施主体确认、用地手续办理、集体资产监管等各个环节都提供了政策依据。从制度设计来看,城市更新制度安排本身并无重大问题,但制度实施的效果却不理想,很多制度安排并没有得到真正的落实,比如:政府鼓励综合整治、鼓励有机更新,但市场主体却热衷于拆除重建;政府鼓励工改工,而市场主体想尽办法工改商住;政府鼓励权利人自改,但几乎没有权利人自改的先例;政府倡导产业优先,但真正通过城市更新形成规模化的产业园成功案例到目前为止还屈指可数;政府要求集体资产平台交易,但平台交易只不过是“皇帝的新装”;政府规定搬迁补偿签约率达90%时,可以转由政府组织实施,但8年来未有过先例。据公开数据统计,在 2010-2016 年期间,深圳市累计列入更新计划的项目约 600 个左右,累计涉及的更新用地规模多达 3000 公顷。但这些列入计划的项目中真正完成用地供应的仅为 20% 左右,而完成开发建设进入市场的更加屈指可数。

 

       六、集体土地入市加入土地开发新主体

      集体经营性建设用地入市,非农建设用地不再必须国有的相关措施,有可能促使农村集体组织新增为土地一级开发主体中的重要组成部分。由于农村集体组织缺少土地一级开发的相关经验,因此与具有相关经验的社会资本方合作,可能也自然会水到渠成。同时,在未来相当长的时间里,地方政府有可能还将在土地一级开发领域发挥重要的领导作用。金融机构和社会资本投资人应当密切注意政策走势,关注有可能产生的新的土地一级开发的主体,以及新的土地一级开发项目结构。


       七、其他:利用财政资金及地方债等

       土储专项债也是地方政府合规举债渠道。争取财政资金的支持,也是重要的方式之一。

2020年08月25日

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